第一章  总则

第一条  为规范行政规范性文件的制定、备案和清理，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，提高依法行政水平，推进法治政府建设，根据国家、省、市有关规定，制定本办法。

第二条  本办法适用于我市行政规范性文件的制定、审核、审议决定、公布、备案、评估、清理及监督管理等工作。

第三条  本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除政府规章外，行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关），依照法定权限、程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

第四条  行政机关制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的处理决定、工作部署、请示报告、表彰奖惩、工作方案、会议纪要、机构编制，以及其他对公民、法人和其他组织的权利义务没有直接影响、不具有普遍约束力、不能反复适用的公文，不适用本办法。

第五条  下列行政机关和组织可以制定行政规范性文件：

（一）市人民政府；

（二）市人民政府工作部门；

（三）各镇人民政府、街道办事处；

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

议事协调机构及其办事机构，人民政府所属部门的内设机构、派出机构，不得以本机构的名义制定规范性文件。法律、法规另有规定的除外。

第六条  规范性文件的名称一般使用“规定”“办法”“细则”“规则”等，但不得称“法”“条例”。

规范性文件的内容为实施法律、法规、规章或者上级文件的，其名称可以冠以“实施”两字。

规范性文件的内容具有探索性或者试验性的，其名称前可以冠以“暂行”或者“试行”两字。

第七条  规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，不得违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，不得违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，不得违法设置市场准入和退出条件。

规范性文件对实施法律、法规、规章以及上级规范性文件作出具体规定的，不得与所依据的规定相抵触。

第八条  制定规范性文件应当按照立项、调研起草、征求意见、协调分歧、合法性审核、审议决定、签署、登记编号、公布、备案等程序进行。

第九条  市政府办公室根据上级和本市有关公文处理的相关规定，负责本级人民政府行政规范性文件的立项、审核批转、安排会议审议等工作。

市司法局具体负责本级政府规范性文件的合法性审核、协调指导、备案审查和监督管理等职责，以及报送本级人民政府备案的规范性文件的审查工作。

各行政机关负责市政府规范性文件的论证起草、意见征集、报送审查、评估清理，以及本部门规范性文件的制定管理工作。

镇人民政府、街道办事处负责本机关规范性文件的制定、报送备案和清理工作。

第二章  立项及起草

第十条  规范性文件的制定应当加强统筹管理，从严控制发文数量。

市政府工作部门认为下一年度需要制定政府规范性文件的，一般应于上年度12月31日前向市政府报书面计划申请。在报送计划申请时，应对制定规范性文件的必要性、所需解决的主要问题和拟确立的主要制度等作出说明。

公民、法人和其他组织可以向市政府提出制定规范性文件的建议。

第十一条  市司法局应根据市政府年度工作总体部署，对制定规范性文件的计划申请进行汇总研究，参照上级政府制定规范性文件计划，拟定市政府年度规范性文件制定工作计划，报市政府批准执行。

第十二条  市政府规范性文件由报请计划的部门负责起草。

起草规范性文件的内容涉及两个或者两个以上政府工作部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当以一个部门为主，其他部门配合。

制定部门规范性文件，涉及社会关注度高或者涉外、涉港澳台事项时，应当事先请示市政府同意。

第十三条  起草规范性文件，应由部门负责人主持，组织熟悉业务并具有一定政策水平、文字水平和法律知识的人员具体负责。起草时，要搞好调研论证，依据国家有关法律、法规、规章和政策，并结合我市实际。

第十四条  规范性文件起草部门应当对规范性文件制定的必要性、可行性和拟解决的主要问题等事项进行调查研究。

对拟确立的主要制度或者行政措施的合法合规、预期效果、可能产生的影响和出台时机进行调查评估。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，应当组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

第十五条  起草规范性文件，应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见，除依法需要保密的外，都要通过网络、媒体等形式向社会公开征求意见，期限一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。

起草与企业生产经营活动密切相关的规范性文件，应当充分听取有关企业和行业协会商会的意见。

第十六条  建立规范性文件意见沟通协商反馈机制，吸收采纳合理的意见，有关意见采纳情况可以通过政府或部门门户网站、微信公众号、报刊等方式向社会公布，也可通过电话、短信、电子邮箱、信函等方式反馈。对相对集中的意见未采纳的，要通过适当方式进行反馈，并在规范性文件公布时说明理由。

第十七条  规范性文件的内容涉及重大公共利益、公众有重大分歧、可能影响社会稳定或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当组织听证，并按照有关规定进行风险评估。

第十八条  规范性文件中包含市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的事项时，应当进行公平竞争审查。

制定有关或者影响货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的规范性文件的，起草部门应当按规定进行合规审查。

前款所称合规，是指规范性文件应当符合《世界贸易组织协定》及其附件和后续协定、《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作报告书》。

第十九条  起草的规范性文件内容涉及其他部门的职责或与其他部门关系紧密的，起草部门应当征求相关部门的意见。起草部门与相关部门有不同意见的，应当充分协商。经过协商无法取得一致意见的，应当将有关意见与规范性文件送审稿一同报市司法局。

第二十条  市司法局应当加强对规范性文件起草工作的指导。对重要的市政府规范性文件，可以提前介入起草调研和评估论证工作。

第三章  合法性审核

第二十一条  市司法局负责对市政府规范性文件进行合法性审查。未经合法性审核，不得提请市政府常务会议审议，不得送请领导签发。

各部门单位法制机构负责本部门单位规范性文件的合法性审核，未经合法性审核，不得提请集体讨论、不得送请领导签发。

不得以征求意见、会签、参加审议等方式替代合法性审核。

第二十二条  市政府规范性文件送审稿完成后，起草部门应当在提报市政府审议前2个月报送市司法局进行合法性审核。

起草部门报送市政府规范性文件送审稿时，应当提交下列材料：

（一）送审报告；

（二）起草说明：包括制定背景、起草过程、必要性、可行性、合理性，规定的主要措施及其说明，评估论证情况，听取意见以及意见协调处理情况；

（三）依据的法律、法规、规章及上级文件目录和文本；

（四）部门审核机构的合法性初步审核意见；

（五）起草部门办公会议集体讨论决定的书面材料；

（六）听取公众意见及意见采纳情况的书面材料；

（七）其他需要报送的有关材料。

第二十三条  起草部门报送市司法局进行合法性审核时，除提交本办法第二十二条规定的材料外，还应当根据不同情形提交下列材料：

（一）按规定需要专家论证的，提交专家论证情况的书面记录；

（二）按规定需要组织听证的，提交听证情况的书面记录；

（三）按规定需要部门会签的，提交有关部门的会签意见；

（四）按规定需要听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会意见的，提交听取意见的书面记录；

（五）按规定需要进行公平竞争审查的，提交公平竞争审查的书面结论。

第二十四条  起草部门报送材料不符合要求的，应当于3日内按要求补正或重新报送，逾期未按要求补正或重新报送的，市司法局予以退回。

除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施文件外，市政府规范性文件的合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

第二十五条  规范性文件草案内容技术性、专业性较强或者涉及疑难法律问题的，审核机构可以通过召开论证会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、专业组织进行咨询。

第二十六条  市政府规范性文件合法性审核的重点包括：

（一）制定主体是否合法；

（二）是否超越制定机关法定职权；

（三）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

（四）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否增加办理行政许可事项的条件，是否规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

（五）是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；

（六）是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；

（七）是否违反规范性文件制定程序；

（八）其他需要进行合法性审核的内容。

第二十七条  对合法性审核中发现的问题，依照下列规定处理：

（一）不是规范性文件的，退回起草部门，不予合法性审核；

（二）制定主体不合法、超越制定机关法定职权，或者主要内容不合法的，提出不制定该规范性文件的意见；

（三）应当公开征求意见尚未征求、应当组织听证尚未听证、应当经专家论证尚未论证的，退回起草部门补正程序；

（四）应当进行公平竞争审查尚未审查的，退回起草部门补正程序；

（五）应当听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会意见尚未听取的，退回起草部门补正程序；

（六）具体规定不合法的，提出相应修改意见。

（七）市政府规范性文件涉及有关管理体制、职能调整等重大事项的，应先行报请市政府决定；

（八）市政府规范性文件起草部门与有关部门有不同意见的，由市司法局召开协调会议，有重大分歧的，提请市政府召开协调会议。

第二十八条  市司法局完成合法性审核后，应当出具合法性审核意见书。合法性审核意见书应当载明下列内容：

（一）审核的基本情况；

（二）规范性文件在合法性方面是否存在问题；

（三）修改的意见和建议。

第二十九条  起草部门应当配合做好合法性审核工作，按要求就有关问题作出说明；其他有关部门应当积极协作配合。

起草部门应当对市司法局出具的合法性审核意见进行认真研究，根据审核意见对市政府规范性文件代拟稿作必要的修改或补充。

第四章  决定与公布

第三十条  制定规范性文件实行集体研究讨论制度。市政府规范性文件要经政府常务会议或者全体会议审议决定，其他制定机关应当提交本机关办公会议审议。

第三十一条  制定对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，由起草部门提交市政府常务会议审议决定。

因发生重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者其他社会安全事件，以及执行上级机关的紧急命令和决定等紧急情况需要立即制定规范性文件的，经合法性审查后，可以直接提请市政府主要负责人决定和签署。

第三十二条  制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。

第三十三条  规范性文件以正式文件形式公布实施，应当载明制定机关、规范性文件登记号、文件编号、文件名称和公布日期。

市政府规范性文件，由市司法局在领导签署同意后登记、编制登记号。各镇街、部门规范性文件在镇街、部门负责人签发后，由起草科室报送法制工作机构进行登记、编制登记号。

第三十四条  规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。

规范性文件施行日期与公布日期的间隔一般不得少于 30日，公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。公布未满30日施行的，应当在起草说明中说明理由。

第三十五条  规范性文件印发后，由市政府办公室通过政府网站、新闻媒体进行公布，并及时通过政府公报对外公布。市政府办公室印发适量文本存档备查。

第三十六条  规范性文件的解释，由制定机关行使。市政府规范性文件可以由其授权的部门负责解释。

经制定机关审定公布的规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。

第五章  备案审查

第三十七条  规范性文件备案工作应当坚持层级监督、各负其责、有件必备、有备必审、有错必究的原则。

第三十八条  市司法局在市人民政府领导下，依照本办法规定负责规范性文件的备案工作，履行备案审查监督职责。

第三十九条  市政府规范性文件由市司法局负责向同级人大常委会和上一级人民政府报送备案。

镇街、部门规范性文件应当自公布之日起30日内将备案报告、正式文本、起草说明和合法性审核意见，一式两份，连同电子文本一并报送市司法局备案。

第四十条  市司法局应当在5日内对镇街、部门报送备案的文件进行形式审查，并作出相应处理：

（一）不属于规范性文件的，不予备案登记并通知制定机关；

（二）属于规范性文件，但报送材料不齐全或者不符合法定形式的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关在15日内补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记；

（三）属于规范性文件，报送材料齐全且符合法定形式的，予以备案登记。

第四十一条  市司法局对报送备案的规范性文件应当按照本办法第二十七条的规定进行审查。

市司法局应当自备案登记之日起60日内审查完毕。

第四十二条  经审查，镇街、部门规范性文件超越法定权限，或者同法律、法规、规章、上级政策相抵触，或者规定不适当，或者违反法定程序的，由市司法局通知制定机关在30日内作出处理并及时反馈处理情况；逾期不处理的，由市司法局提请市政府责令其改正或者依法予以改变、撤销。

制定机关收到市政府改变或者撤销规范性文件决定的，应当立即执行，并将执行情况书面报告市司法局。

第六章  后评估和清理

第四十三条  规范性文件后评估，是指规范性文件实施后，根据文件制定目的及经济社会发展实际，依照一定程序、标准和方法，对其制度规定、实施效果、存在问题等进行调查、分析、评价，并提出后续意见建议的活动。

第四十四条  规范性文件实施后，有下列情形之一的，应当组织进行评估：

（一）依据的法律、法规、规章和政策被修改、废止或者实际情况发生重大变化，导致原有规定与之不相适应的；

（二）有效期届满前6个月内的；

（三）公民、法人或者其他组织提出较多意见，可能存在合法性、合理性问题的；

（四）人大代表、政协委员提出较多意见的；

（五）人民法院生效裁判文书认定规范性文件不合法并向制定机关提出处理建议的；

（六）制定机关或市司法局认为应当开展评估的其他情形。

第四十五条  市政府规范性文件后评估由市司法局统一组织，实施部门或牵头部门负责评估；镇街、部门规范性文件由制定镇街和部门负责评估。

负责评估的部门（以下统称评估机关）可以自行组织评估，也可以根据需要，将后评估部分事项或者全部事项委托给高等院校、科研机构、社会中介等组织开展。

第四十六条  后评估可以采取问卷调查、实地调研、专家咨询、案例分析、现场访谈等方法开展。

第四十七条  后评估机关应当制作后评估报告。内容主要包括：

（一）后评估工作的基本情况；

（二）主要制度措施分析、重点问题论证的情况；

（三）后评估结论，包括规范性文件的执行效果、执行成本、社会反映、存在的主要问题，以及继续有效、修订、废止等相关建议；

（四）其他有关情况。

第四十八条  后评估结果应当作为清理规范性文件的重要依据。

经过评估，对有效期届满需要继续执行的规范性文件，按照《山东省行政程序规定》重新登记、编制登记号、公布，并自公布之日起重新计算有效期；需要修订、废止的，应当及时启动相关程序。

规范性文件评估工作应当自启动之日起三个月内完成；情况复杂的，经评估机关负责人同意，可以延长一个月。

第四十九条  规范性文件实施动态管理，市政府在政府网站公布现行有效和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人和其他组织查询，并根据清理情况，对规范性文件目录和文本及时更新。

第七章  监督与责任

第五十条  市司法局应当对市政府工作部门及各镇人民政府、街道办事处规范性文件的制定和管理情况实施监督检查。

第五十一条  公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或市司法局提出书面审查申请。接到申请的制定机关或市司法局应当受理，并自收到申请之日起30日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经受理机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。

第五十二条  违反本办法规定制定规范性文件，产生严重不良后果，或者由于执行违法的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，市司法局可以提请有关机关依法追究制定机关主要负责人和直接责任人员的行政责任。

第五十三条  违反本办法规定，不报送或者不按时报送规范性文件备案、不执行备案审查处理决定的，由市司法局通知制定机关限期改正；逾期仍不改正的，给予通报批评，并建议有关机关追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

第五十四条  规范性文件制定管理工作纳入法治政府建设督查内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。

第八章 附 则

第五十五条  各镇人民政府、街道办事处和政府工作部门制定规范性文件遵照本规定执行。

第五十六条  本办法由市司法局负责解释。

第五十七条  本办法自2021 年  月   日开始实施，有效期至 2026 年   月    日。