肥城市司法局

关于对《肥城市殡葬设施空间布局专项规划（2025-2035年）（送审稿）》的

合法性审查意见

肥城市民政局：

收到你单位代市政府起草的《肥城市殡葬设施空间布局专项规划（2025-2035年）（送审稿）》（以下简称《专项规划》）的送审报告后，我单位组织人员进行了合法性审查，审查情况如下：

一、送审材料及审查依据

（一）收到的送审材料

1.送请合法性审查的报告；

2.《专项规划》文本；

3.《专项规划》起草说明；

4.法律法规和政策依据目录及文本；

5.公众参与情况说明及截图材料；

6.专家论证情况说明及论证意见、签字表；

7.风险评估情况说明及风险评估报告；

8.征求有关部门意见会议通知、照片、情况汇总表等；

9.公平竞争审查意见；

10.法律顾问、公职律师意见书；

11.合法性初审意见；

12.决策承办单位会议纪要。

（二）审查依据

1.法律法规依据

《重大行政决策程序暂行条例》《山东省重大行政决策程序规定》《泰安市重大行政决策程序规定》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《殡葬管理条例》等。

2.政策依据

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）、《山东省公墓管理办法》（鲁民〔2023〕72号）、《山东省自然资源厅 山东省民政厅关于开展林地草地和公益性公墓复合利用试点工作的通知》（鲁自然资字〔2025〕132号）等。

3.技术规范依据

《山东省公墓建设规划指引》（鲁民〔2024〕38号）、《山东省市县级殡葬设施空间布局专项规划编制技术指引的通知》、《殡仪馆建设标准》（建标181—2017）、《城市公益性公墓建设标准》（建标182—2017）、《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》（JGJ/T397—2016）、《肥城市国土空间总体规划（2021—2035年）》等。

（三）审查过程

接到相关送审材料后，我单位组织相关科室进行书面审查，并组织法律顾问杨泽强、公职律师满晓朋对《专项规划》进行审查，并分别出具了审查意见。

二、合法性审查意见

（一）关于决策主体

《殡葬管理条例》第七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府审批。”《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》“强化对专项规划的指导约束作用”部分提出：“涉及空间利用的某一领域专项规划，如……公共服务设施，……等专项规划，由相关主管部门组织编制。”《山东省公墓管理办法》第六条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府民政部门会同发展改革、自然资源等部门依据国土空间总体规划编制殡葬设施空间布局规划，科学规划公墓的数量、规模、地点等。……”《山东省空间类专项规划编制目录清单管理暂行办法》第二条规定：“ 本办法所称空间类专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。包括：……殡葬、城市绿化等公共服务设施专项规划。”

综上，制定殡葬设施空间布局专项规划是“五级三类”国土空间规划体系中的法定专项规划，是落实市级国土空间总体规划的核心抓手，有助于进一步优化布局，节约土地资源，贯彻绿色发展理念，满足新时期人民群众文明殡葬的需求，根据上述规定，《专项规划》由市民政局组织编制，提请市政府常务会研究审批后发布实施，符合上述有关规定；同时，根据《山东省重大行政决策程序规定》，《专项规划》属于第三条第一款第三项规定的“制定经济和社会发展方面重要的总体规划、区域规划和专项规划”，属于重大行政决策范围，制定主体适格。

（二）关于决策权限

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）要求：“相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。”《民政部 发展改革委 科技部 财政部 国土资源部 环境保护部 住房城乡建设部 农业部 国家林业局关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）基本原则中提到：“强化政府在推行节地生态安葬工作中的统筹规划、基础建设、政策激励、典型示范、监督管理等方面的职能……” 《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（民发〔2018〕5号）要求：“各地要立足当地群众殡葬服务需求,着眼长远发展,加紧制定和完善本区域殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划。”《殡葬管理条例》第三条规定“……县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”第七条也明确提出，民政部门编制规划后，报本级人民政府审批。

综上，牵头编制殡葬设施空间布局专项规划是上级相关规定赋予民政局的职责，本《专项规划》制定中严格对照了《肥城市国土空间总体规划（2021—2035年）》，规划经政府审批后公布实施符合上述各项要求，且没有增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责，符合法定权限。

（三）关于程序履行

1.履行了公众参与程序。为充分听取公众意见，2025年11月20日至12月20日，市民政局通过政府网站发布公告，向社会公开征求意见。期间，未收到有效意见建议。

2.履行了专家论证程序。市民政局组织山东建筑大学、济南市规划设计研究院等专家对《专项规划》进行评审，出具了评审意见，原则同意该规划通过评审。

3.履行了风险评估程序。市民政局对《专项规划》开展风险评估，从社会稳定、内容合理性、规划布局的系统性、自然生态环境影响、经济社会影响、媒体舆论导向等26个风险因素方面进行评估，评估确定风险等级为低风险，并提出了防范化解措施。

4.征求了部门单位意见。民政局于11月21日和26日两次召开研判会，听取自规局、林业保护发展中心、规划编研中心及各镇街意见，各镇街和部门均无意见。

5.开展了公平竞争审查。市民政局和市场监管局分别进行了公平竞争审查，认为《专项规划》总体上符合公平竞争审查要求，后续需要强化实施监督。

6.履行了合法性初审程序。民政局人秘科作为法制审核机构，对《专项规划》进行了审查，并组织法律顾问、公职律师分别出具审查意见，形成合法性初审意见。

7.集体研究。12月30日，市民政局组织召开集体会议，对《专项规划》进行集体研究审议，并形成会议纪要。

综上，《专项规划》的制定履行了公众参与、专家论证、风险评估、征求意见、公平竞争审查、法律论证、合法性初审、部门集体研究等程序，符合《重大行政决策程序暂行条例》《山东省重大行政决策程序规定》等有关要求。同时，《专项规划》在编制过程中严格按照相应技术标准和指引制定，符合程序要求。

（四）关于内容合法性

《专项规划》围绕我市实际，结合国土空间总体规划相关要求，立足我市“深埋还耕、深埋造林、树葬公益林、卧碑、骨灰堂、堤堰”六大接地生态安葬实践，融合本地君子文化内容，明确规划期内公墓体系建设的总体目标、基本原则和核心指标，从规划供求分析、分级分类引导、调整优化殡葬设施空间布局等方面统筹保障未来安葬空间，并将殡葬设施用地依法依规纳入国土空间规划“一张图”予以刚性管控，着力建设层级清晰、布局合理、结构优化、功能齐全、覆盖城乡的殡葬服务设施体系，我局组织法律顾问和公职律师对《专项规划》内容进行了审查，出具了法律意见书，《专项规划》总体内容符合我市实际，且不违反上级法律法规规定，内容总体符合相关法律法规和政策文件的规定。

三、审查结论

经审查，我局认为《专项规划》制定主体和权限合法，制定程序符合《重大行政决策程序暂行条例》《山东省重大行政决策程序规定》等有关规定，内容总体符合法律法规等规定，可按程序提报市政府研究审议。就进一步履行相应决策程序，提出如下意见建议：

（一）根据《山东省空间类专项规划编制目录清单管理暂行办法》有关规定，报政府研究审批前，应当经同级国土空间规划委员会审议通过，请及时履行相应程序。

（二）《专项规划》履行完决策程序后，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》等有关规定，及时公布。

（三）《专项规划》执行期间，决策执行单位认为需要对重大行政决策进行调整的，应当依法组织对执行情况进行评估，评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。

肥城市司法局

2025年12月31日