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为进一步规范政府合同管理，强化合同履行，提高依法决策能力水平，根据《中华人民共和国民法典》等法规规章规定和法治政府建设有关要求，市司法局研究起草《肥城市政府合同管理办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。有关事宜公告如下：
一、征求意见时间
2024年8月8日至2024年8月19日。
二、提交意见方式
（一）电子邮件方式发送至fcfzj@126.com。
（二）信函方式邮寄至：肥城市新城街道龙山西路4号市司法局3012房间。（邮件或来信，标题请注明“政府合同管理办法意见建议”字样）
（三）线上提交：点击“我要发布意见” 链接：http://www.feicheng.gov.cn/dczj/dczj/idea/topic_19188.html
（四）电话方式：0538-3255985。
肥城市司法局
2024年8月8日
肥城市政府合同管理办法
（征求意见稿）
第一章 总则
【目的】第一条 为规范政府合同管理，强化合同履行，提高依法决策能力水平，有效防范政府签约履约风险，保障国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的合法有效利用，根据《中华人民共和国民法典》等有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
【定义】第二条 本办法所称政府合同，是指市政府及其工作部门、镇街区在行政管理、公共服务和经济活动中，作为一方当事人所订立的合同、协议、承诺书以及涉及双方权利义务关系的意向书、备忘录等法律文件。
【适用环节】第三条 政府合同的磋商、起草、审查、签订、履行、争议解决及备案管理等活动，适用本办法。
【类型】第四条 政府合同主要包括以下类型：
（一）城市基础设施等国有资产的建设、租赁、承包等合同；
（二）土地、矿藏、水流、森林、荒地、沙石等国有自然资源使用权的出让、转让、出租、承包合同；
（三）通过工程招投标、政府采购等程序签订的政府合同；
（四）城市公用事业的特许经营协议；
（五）招商引资、战略合作、交流合作等合同；
（六）涉及财政性资金使用的合同；
（七）其他政府合同。
政府采购、招投标、国有土地使用权出让、土地征收等采用示范文本或格式合同的，以及应对突发事件而采取应急措施订立的合同，法律、法规、规章已有规定的，从其规定。
市政府及其工作部门、镇街区之间基于特定行政管理目的签订的协议，行政机关与其工作人员所签订的聘用、聘任合同等人事管理协议，不适用本办法。
【适用原则】第五条 政府合同的订立和履行应遵循权责明晰、程序规范、内容合法、衔接顺畅、处理及时、监督有力的原则，保障国有资产、财政资金的安全，促进自然资源和公共资源的有效利用。
政府合同管理以事前法律风险防范、事中法律风险控制为主，事后法律补救为辅，按照“谁承办、谁负责”原则，实行合同承办单位主体责任制度和法制机构审查监管制度，并采取闭环监管、全程留痕、分类审查、履约监管、备案存档等管理措施。
第二章 合同主体及职责
【签订范围】第六条 合同拟约定事项涉及全市整体性工作，对全市经济社会发展具有重要影响的，可以市政府名义签订合同，但应当事先报市政府主要负责同志、分管负责同志同意后方可启动。
合同拟约定事项属于市政府工作部门、各镇街区职权范围内的，应当由其自行签订。
【主体】第七条 以市政府作为一方当事人的合同，具体负责合同前期工作以及实际履行合同的有关单位是合同承办单位。合同涉及多个单位的，牵头单位是合同承办单位。市政府可以根据工作需要，指定一个部门作为合同承办单位。
以市政府工作部门、镇街区等行政主体（以下简称部门单位）作为一方当事人的合同，该行政主体是合同承办单位。
合同承办单位应明确承办机构和承办人员，具体负责政府合同相关事宜，对合同实行全生命周期管理。
【禁止类主体】第八条 行政主体必须以本单位的名义签订合同，政府议事协调机构、临时机构，包括各类领导小组、指挥部等，不得对外签订合同。
【各单位职责】第九条 以市政府作为一方当事人的合同，由市司法局负责合法性审查、合同登记编号及备案管理工作，并督促指导合同承办单位拟订、审查政府合同。
市纪委监委、市财政局、市审计局等部门按照各自职责，依法加强对政府合同的监督管理。
【法律服务】第十条 政府合同管理过程中,各行政机关可以委托法律服务机构提供法律服务。
政府合同管理过程中的法律服务质量监督管理,由各行政机关自行负责。
第三章 磋商与起草
【主要职责】第十一条 合同承办单位磋商与起草阶段主要职责：
（一）负责合同主体审查。对合同相对方资格、资质、资信和履约能力等真实情况进行审查，必要时可以委托第三方专业机构调查；
（二）负责合同项目调研论证。对合同的法律、经济、技术、环境和社会稳定等方面风险进行预先研判分析。必要时可以进行风险论证和经济效益论证。涉及重大、疑难或者风险较大的合同，应当邀请有关部门、专家等人员参加论证；
（三）负责合同订立磋商谈判。涉及重大、疑难或者风险较大的合同，承办单位应当邀请法律顾问参与磋商谈判，并就协商、议定合同条款情况进行记录，必要时合同双方应在记录上签字确认；
（四）负责意见建议征求。政府合同涉及发展改革、经济和信息化、财政、审计、税务、自然资源和规划、生态环境等业务主管部门职权的，合同承办单位在送请合法性审查前，应当事先书面征求业务主管部门意见；
（五）负责合同文本拟定与修改。应当采用书面形式订立政府合同；
（六）负责对合同文本等资料进行内部审核；
（七）其他应当履行的工作职责。
采用政府采购或者招投标方式确定合同对方当事人的,应当严格遵守《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等法律、法规、规章的规定。
【合同文本要求】第十二条 政府合同文本应当标的明确,内容合法,主要条款完备,权利义务明确,文字表达准确。
合同语言应严谨、简练、准确。合同中的术语、特有词汇、重要概念应设专款解释。合同中涉及的数字、日期，必须明确是否包含本数，合同文本应当正式打印或印刷制成。
【合同条款要求】第十三条 政府合同的具体内容由当事人约定,一般应当具备以下条款：
（一）合同的名称；
（二）合同主体的名称或者姓名和住所；
（三）合同标的或者项目的详细内容；
（四）合同当事人的权利和义务；
（五）履行期限、地点和方式；
（六）违约责任及赔偿损失的计算方法；
（七）合同变更、解除及终止的条件；
（八）合同争议解决方式；
（九）生效条件、订立日期；
（十）合同需要的其他必要条款。
政府合同内容涉及国家秘密、商业秘密的,应当约定保密条款或另行订立保密协议,并采取必要的保密措施。
【禁止性规定】第十四条 合同承办单位起草政府合同，禁止下列行为：
（一）超越法定权限、违反法定程序订立合同；
（二）违反法定条件、法定程序起草、变更合同；
（三）不具备独立法人资格的机构等作为一方当事人签订合同；
（四）违反法律、法规规定提供担保；
（五）超越行政机关职权范围作出承诺或承诺相对方、第三人提出的不合法要求；
（六）有违反公平竞争的排他性、独占性内容；
（七）泄露国家秘密、商业秘密的；
（八）在合同中约定其他违反法律、法规、规章，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的内容。
第四章 合法性审查
【审查原则】第十五条 政府合同实行合法性审查制度。合法性审查是签订政府合同前的必经程序，未经合法性审查的合同，不得签订。不得以征求意见、会签、要求派员参加会议等方式代替合法性审查。
涉及保密事项，不宜开展合法性审查的，合同承办单位应当书面予以说明。
【审查主体】第十六条 以市政府作为一方当事人的合同，由合同承办单位组织本单位法制机构或法律顾问进行合法性初审并修改完善后，呈报市政府办公室转批，由市司法局进行合法性审查。
以部门单位作为一方当事人的政府合同，由合同承办单位的法制机构或承担法制工作职责的机构负责合法性审查。
【送审材料】第十七条 以市政府作为一方当事人的合同提交合法性审查时，合同承办单位应当向市司法局提供下列合法性审查材料：
（一）政府合同（协议）送审函；
（二）合同文本及附件；
（三）承办单位法制机构的书面合法性审查意见或法律顾问出具的法律审查意见书；
（四）相关部门反馈的书面意见；
（五）审查需要的其他相关材料，包括：项目背景、合同另一方工商登记基本信息等；
（六）依法履行法定程序的相关材料；
（七）其他需要提交的材料。
【送审要求】第十八条 承办单位应当对材料的完整性、真实性负责。市司法局收到合法性审查材料后，认为材料不完备、不规范的，可以要求限期补正；未能补正的，可不予审查并向市政府办公室反馈。
【审查方式及时限】第十九条 合法性审查原则上采用书面方式进行。审查机构可以根据需要委托、组织法律顾问、专家等辅助审查或开展咨询、论证。
合法性审查一般在5个工作日内审查完毕，重大复杂的不超过10个工作日。专业性强、工作量大、争议及风险较大的合同，经审查机构负责人批准可以延长5个工作日。
合法性审查时间自审查机构收到审查材料之日起计算，补正材料或组织论证等时间不计入合法性审查期限。
【审查内容】第二十条 政府合同合法性审查的内容主要包括：
（一）合同对方当事人是否具备签约主体资格，包括是否具备完全的权利能力、行为能力，签约是否获得了充分的授权，是否属临时机构或内设机构作为一方当事人；是否违反法定程序和法定条件订立合同，对约定事项是否享有法定职权或是否超越法定权限；
（二）双方权利义务是否明确，是否显失公平，合同条款是否完整有效，表述是否存在歧义；
（三）合同约定是否有损国家、社会、集体公共利益，是否侵害第三方合法权益；
（四）合同中是否约定政府一方享有基于公共利益需要或维护法定权益需要可单方变更、终止合同的权利；
（五）合同中是否约定了争议解决条款、违约责任条款及保密条款；
（六）其他违反法律法规规定的情形。
【审查后修改】第二十一条 合同承办单位应当按照合法性审查意见，对合同进行修改。确因特殊情况无法采纳或无法完全采纳的，合同承办单位应向审查机构出具书面说明。
【重审】第二十二条 政府合同合法性审查后正式订立前，合同内容发生实质性变更的，应当按程序重新提请合法性审查，并注明变更内容、说明理由。
第五章 签订和履行
【程序要求】第二十三条 以市政府作为一方当事人的政府合同，要按照有关决策程序规定报送市政府研究审定。
以部门单位作为一方当事人的政府合同，应当按照本部门、本单位决策程序研究审定。
【形式要求】第二十四条 政府合同由签订单位的法定代表人或者负责人签署。由其他人员签署的,应得到法定代表人或者负责人的书面授权。政府合同应当加盖公章或者合同专用章。
法律、法规、规章规定应当报经有关部门批准、登记的合同，由合同承办单位依照法定程序办理。
【履行要求】第二十五条 政府合同签订后，合同承办单位负责全面跟踪合同履行情况。政府合同的履行涉及其他政府部门的，合同承办单位应及时协调相关部门做好工作；相关部门应当按照职责分工，及时履行合同的有关约定。
政府合同履行过程中，因客观情况发生变化或经协商一致，确需变更合同实质性条款的，合同双方当事人应就变更事项签订补充协议。补充协议未经合法性审查、未按程序报批的不得加盖单位公章。
【风险防控】第二十六条 合同履行过程中，出现下列情形之一的，合同承办单位应当及时向市政府或者本部门、本单位报告，提出处理意见，经批准后采取有效措施预防和应对合同风险：
（一）出现不可抗力，可能影响合同正常履行的；
（二）合同依据的法律、法规、规章或者政策修改或废止，可能影响合同正常履行的；
（三）签订合同时所依据的客观情况发生重大变化，可能影响合同正常履行的；
（四）合同对方当事人存在财产状况恶化、转移财产、抽逃资金或丧失商业信誉等情形，导致丧失或可能丧失履约能力的；
（五）合同对方当事人迟延履行主要义务或者履行义务不符合约定，经书面催告后仍不履行的；
（六）其他可能存在合同风险的情形。
【纠纷解决】第二十七条 政府合同在履行过程中发生纠纷，合同承办单位应查明情况及原因，收集相关资料，制定应对方案。
以市政府名义签订的政府合同在履行过程中产生较大纠纷的，应对方案报市政府同意后实施。
第二十八条 政府合同发生纠纷时，合同承办单位应当积极主动地与对方当事人协商沟通，经协商或调解达成一致意见的，应当签订书面协议。
无法达成一致意见，需通过仲裁或诉讼等方式解决的，承办单位应当全面收集证据，做好举证、答辩、反诉等应诉准备，积极参加仲裁或诉讼，维护政府合法权益。部门单位法制机构或法律顾问全程参与纠纷处理过程。
第二十九条 在政府合同纠纷处理过程中，未经批准，任何单位和个人不得擅自放弃属于市政府、部门、镇街区一方在合同中享有的合法权益。
第六章 备案归档与责任追究
【备案制度】第三十条 政府合同实行登记备案制度。
合同承办单位应当在合同签订后的5个工作日内办理登记备案。
【备案要求】第三十一条 以市政府名义签订的合同，由市司法局备案存档。向市司法局申请登记备案应当提交下列材料：
（一）政府合同（协议）报备函；
（二）正式合同文本原件1份；
（三）其他登记备案需要的材料。
部门单位自行签订的政府合同由各部门单位指定专门机构负责登记编号并备案留存。
【其他归档材料】第三十二条 政府合同订立、履行过程中的下列材料，由合同承办单位归档留存：
（一）合同相对方资产、信用、履约能力等情况的调查材料；
（二）合同谈判、协商过程中的背景资料、往来函电、会谈纪要及与合同签订有关的会议纪要、传真、视听资料等；
（三）合同订立的依据、批准材料；
（四）合法性审查意见及相关部门意见；
（五）合同履行中发生争议的处理情况的有关材料；
（六）争议处理过程中形成的和解协议书、仲裁调解书、仲裁裁决书、决定书、法院裁定书、法院判决书等；
（七）其他需要归档的材料。
【责任追究】第三十三条 合同承办单位、相关单位及工作人员违反本办法，有下列情形之一的，由主管机关责令改正；造成较大经济损失的，由监察机关、组织人事部门依法追究行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）对合同相对方的主体资格、资信等情况了解调查不准、不实；
（二）未进行合法性审查，无正当理由未采纳市司法局审查意见或不按规定报送合同正式文本；
（三）合同征求意见阶段，被征求意见部门未尽审查责任；
（四）合同签订、履行过程中，与他人恶意串通，损害政府利益或玩忽职守、滥用职权、收受贿赂；
（五）在纠纷处理中，擅自放弃属于市政府、部门、镇街区在合同中享有的合法权益；
（六）擅自泄露内部的审查意见及批准文件造成严重后果的；
（七）其他违反法律法规的情形。
第三十四条 本办法由市司法局负责解释。
第三十五条 本办法自2024年 月 日起施行。
为进一步推进政府合同管理规范化、程序化、法治化，保障国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的有效利用，防范合同风险和减少合同纠纷，结合我市实际，起草《肥城市政府合同管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），现将有关情况说明如下。
一、制定《办法》的背景及必要性
政府合同是开展行政管理和公共服务的重要手段，规范政府合同全流程管理，是政府参与经济活动法治化、规范化、制度化建设的具体要求，也是优化营商环境的重要抓手和法治政府建设的重要内容。多年来，肥城市委、市政府高度重视政府合同管理工作，2014年11月，以市政府67号令形式公布实施《肥城市政府合同管理暂行办法》；2017年10月，市政府出台《肥城市政府合同管理办法》，2021年修订完善并重新发布。有关《办法》的实施，为我市指导规范政府合同签订和履行提供了管理依据，切实提高了我市各部门处理政府合同事务的法治意识和风险防范水平，在全面规范政府合同行为，压缩权力寻租空间，防范法律风险等方面取得了积极成效。
但随着实践发展，我市政府合同管理工作不断面临新的挑战和新的问题。为全面分析我市政府合同管理情况，市司法局对2022年以来政府合同进行梳理，对合同管理情况进行总结分析，当前还存在一些问题和不足亟待解决和优化，一些流程和职责还需要进一步明确和完善，如：合同起草中过多依赖对方提供的文本，权利义务约定不对等，表述不清晰；部门单位法制机构、法律顾问作用发挥不充分；合同备案不及时等。
鉴于此，为继续准确、有效发挥政府合同在公共管理活动中的重要作用，有力促进政府合同监管的法治化和科学化，有必要根据新情况重新制定《办法》。
二、制定依据
在认真研究相关法律、文件的基础上，依据《中华人民共和国民法典》《山东省行政程序规定》等有关法律法规规章规定，结合我市工作实际并参照部分地区先进经验，形成本《办法》。
三、制定思路
本《办法》主要围绕政府合同签订管理的程序，明确磋商与起草、合法性审查、合同签订、合同履行、合同备案管理等顺序，使流程清晰明确、内容健全完备。
四、主要内容
《办法》共七章35条。
（一）明确适用原则和制度。《办法》提出政府合同的订立和履行应当以保障国有资产、财政资金安全，促进自然资源和公共资源有效利用为目的，以事前法律风险防范、事中法律风险控制为主，事后法律补救为辅，采取闭环监管、全程留痕、分类审查、履约监管、备案存档等管理措施，做到权责明晰、程序规范、内容合法、衔接顺畅、处理及时、监督有力。
（二）明确定义及类型。政府合同，是指市政府及其工作部门、镇街区在行政管理、公共服务和经济活动中作为一方当事人所订立的合同、协议、意向书、承诺书、备忘录等契约性法律文件。《办法》将政府合同类型概括为城市基础设施等国有资产的建设、租赁、承包等合同，土地、矿藏、水流、森林、荒地、沙石等国有自然资源使用权的出让、转让、出租、承包合同等七类。
（三）明确主体及职责。《办法》将政府合同签订主体分为两类，一是以市政府作为一方当事人的合同，二是以市政府工作部门、镇街区等行政主体作为一方当事人的合同，并明确议事协调机构、临时机构等为禁止类主体。根据不同主体，明确各部门单位职责任务。
（四）优化工作程序。《办法》第三章至第六章按照磋商与起草、合法性审查、签订和履行、备案归档的时间顺序，对承办部门、审查机构等的职责任务、注意事项、标准要求等进行了详细规定。磋商与起草阶段，明确了承办单位审查主体、调研论证、征求意见等7项要求，规定了超越权限、违反法定程序等8项禁止性行为，并对合同文本、条款提出要求。合法性审查阶段，明确审查主体、送审材料、审查方式和时限、审查内容等。签订和履行阶段，政府合同应当经单位研究审定，依法签署并加盖公章，全面跟踪合同履行情况，及时防控风险，解决纠纷。备案归档阶段，承办单位应当在合同签订后的5个工作日内办理登记备案，并明确七类需要随时归档留存的资料。
（五）强化责任追究。《办法》明确出现对合同相对方的主体资格、资信等情况了解调查不准、不实，未进行合法性审查，擅自泄露内部的审查意见及批准文件造成严重后果的等7项情形，由主管机关责令改正；造成较大经济损失的，由监察机关、组织人事部门依法追究行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
五、显著特点
与以往发布实施的《办法》相比，本《办法》主要有以下特点：
一是体例更加清晰。2021年制定发布的《肥城市政府合同管理办法》共20条，未分章节，主要对签订程序、合法性审查等内容进行了规定。本《办法》共七章35条，分为总则、合同主体及职责、磋商与起草、合法性审查、签订和履行、备案归档与责任追究、附则。
二是职责更加明晰。第二章对各主体签订合同的范围、承办单位的明确、其他部门单位职责等进行了明确，并要求行政主体必须以本单位的名义签订合同，政府议事协调机构、临时机构，包括各类领导小组、指挥部等，不得对外签订合同。
三、程序更加完善。本《办法》第三章至第六章按照政府合同形成的时间顺序对有关程序进行了明确。如第三章对合同承办单位磋商与起草阶段应当履行的7项程序进行了详细规定，对合同的文本、条款设置作出了明确要求。第五章对合同履行监管、风险防控提出要求，并规定了纠纷解决的路径，实用性、操作性较强。
截至期满，未收到意见和建议。
肥城市司法局
2024年8月22日