肥城市人民法院王印法官撰写的论文

《府院联动语境下的管理人角色定位》获奖

府院联动语境下的管理人角色定位

摘要：府院联动制度的推广和适用，对于化解破产程序中遇到的非法律性衍生社会问题，具有重要的沟通协调解决作用。审判实务中，管理人参与政府与法院联动的层次不够深入，在联动过程中话语权较低，往往会影响府院联动的推进效率和实际效果。应更深层次地将管理人融入到府院联动体制中，适当赋予其启动府院联动程序的主动权，畅通其反馈建议的渠道，合理调整法院、管理人、政府三者之间的关系，力促法院成为联系管理人与政府之间的桥梁纽带，使府院联动更有针对性及时效性。

关键词：管理人  参与  府院联动  

一、引言

破产管理人是破产程序中最重要的机构之一，是破产程序的主要推动者和事务的具体执行者，在确保破产程序能够公正、公平和高效地进行与终结上起着关键作用。[1]管理人作为专业机构或人员，具有超脱于破产案件各方当事人及其利害关系人，严格中立地依法履行职责的天然优势，这也是立法选择管理人制度的考量因素。然而破产程序并非单纯的法律程序，管理人在面临处理法律程序之外的衍生社会性问题时，不可避免需要法院和政府的沟通协调，在此过程中其独立性又限制了管理人作用的发挥。司法实务中在引导府院联动机制的建立和不断完善，政府在破产程序中基于社会稳定以及民生保障的角度考虑，也的确发挥了不可替代的作用，达到了较好的破产社会效果。由于起步晚、机制不健全，基于个案的特殊性以及各地制度推广和适用的不平衡性，当下的府院联动机制往往只限于部门间的协调平台，即使成立联合工作组，也逐渐沦为临时性机构，有的职能定位不准确，工作职责不明晰，协调事项不够连贯到位，缺乏长期性。[2]这与府院联动设置的初衷以及制度化常态化的目标产生了背离。笔者认为，从部门职能和法律适用的长远角度来看，破产案件的去行政化应是大势所趋，管理人在整个破产程序中的主导作用应进一步提升和强化，包括在府院联动机制运行中的作用。

二、管理人在府院联动中的重要意义

府院联动机制围绕的中心话题就是解决管理人无法化解的衍生性社会问题，在此过程中管理人无处不在，全过程发挥重要作用。

（一）管理人是府院联动的诉求提供者

破产程序中，尤其是破产重整程序中，法院、管理人、当事人解决不了的各种衍生社会问题，如税收、工商登记、信用修复、职工安置、维稳等，都需要由政府在其职责范围内帮助解决，[3]此类沟通协调机制即为府院联动机制的核心所在。上述问题的出现，均是在管理人接管债务人企业后随着破产程序的不断深入陆续出现的，管理人是问题的最先提出者。实务操作中管理人会将上述问题向法院汇报，法院依据自身职能无法处理的情况下，会依据府院联动机制相关文件启动程序，召集政府各部门召开联席会议形成会议纪要或一致意见，推动程序的继续前进。从该层面上讲，管理人是府院联动程序启动的关键一环，甚至是最原始的发动者。

（二）管理人是府院联动成果的实际操作者

府院联动形成的成果，包括各政府部门需要协调或沟通的具体事务，该事务的具体申请者或实际操作者，仍然是代表破产企业的管理人，如果相关政府部门对管理人的身份存在歧视或不认同，即使形成府院联动的成果，在实际运作中也会遇到阻碍，影响成果的转换。从该层面上讲，管理人是府院联动制度的切身体会者。

（三）管理人是府院联动机制的效果反馈者

府院联动机制运转的流畅与否，效果好坏，由政府和法院来评价，总会有失偏颇，对于管理人来讲，该地区府院联动机制启动容易还是困难，推进流畅还是迟缓，效果一般还是明显，是最具有发言权的，从管理人向法院提出需要解决的实际问题，到法院进行协调解决，再到法院启动府院联动机制进行联席会商，管理人作为每个步骤的切身体会者，完全可以对府院联动机制做出客观的评价。从该层面上讲，管理人是府院联动机制的晴雨表。

三、当前制度下管理人参与府院联动的缺失

从目前破产法的制度框架来看，管理人接管债务人企业后代表债务人对外行使权利，并作为独立机构协助法院管理和处分该财产，直到最终形成重整计划或完成财产处置分配。对法院来说，参与破产程序的事项应当集中于程序方面，保持其中立监督地位，专注对程序进程的监督和纠纷的裁判，维护破产程序整体顺畅进行，而不宜对管理人的事务性工作进行主动干涉，更不宜介入市场机制下的有关商业判断和经营决策。[4]对于政府而言，则需要运用其强大的行政资源整合优势，必要时对破产程序中出现的社会性问题，也即超出管理人、法院职责范围的问题进行沟通协调，确保破产程序外溢性问题的妥善化解。管理人、法院、政府应在上述框架内各司其职，确保破产程序有序推进。然而实务中，尤其是府院联动机制运行中，往往出现法院政府两家作用过于凸显，管理人退居幕后的情况，影响府院联动的效果。

（一）制度层面设置欠缺，缺乏必要的法律依据

法律规定层面，对破产管理人的职责，企业破产法第25条有明确规定，包括接管、调查、管理、处分债务人财产等实质工作以及代表参加诉讼、召开债权人会议等程序性事务，由该规定可以看出，破产法实行管理人职责法定，根据这一原则任何人不能超出法律规定增设、限缩或剥夺管理人职责。[5]立法角度对于管理人的职责规定尽可能做到明确，避免出现职责错位的情况出现，对于管理人在府院联动中的职责定位却存在空白，在司法适用中一般会使用兜底条款，赋予管理人参与府院联动机制运行的权利，由于缺乏统一的法律规定，适用中存在参差不齐的现象。以笔者审理的破产案件为例，管理人履职尽责积极性极高，一旦出现难以化解的社会性问题就及时向法院报告，并提供可行的思路供法院参考。从法院角度来说，因为自身与政府部门沟通较少，在启动和推进联动方面总是存在畏难情绪，一般是靠“一把手”或分管领导的个人关系，与政府部门相关领导进行沟通，程序推动较为缓慢。

（二）操作层面地位悬殊，发言权较低

司法实务中，管理人职责与法院职责划分存在不清晰的现象，管理人缺位与法院越位现象时有发生，从法定职责来看，部分破产事务需要管理人独立判断果断决策，现实中部分管理人怠于履行职责容易导致其从破产程序中的决策者变为简单的执行者。[6]具体到府院联动机制的运转中，管理人更是倾向于担任汇报者的角色，而非程序的启动者、参与者甚至有力推动者。管理人将需要解决的问题向法院提交了事，剩下的工作几乎都由法院来推进，严重影响府院联动机制的运转效率。而进入府院联动阶段，管理人参与府院联动过程中的话语权也较低，充分表达诉求及提供最优方案的机会一定程度上受到削弱。

造成该种局面的原因，一来在于破产案件的社会外溢性过强，管理人存在本领恐慌，尤其是在市场发育尚不成熟，行政力量影响较强的经济转型时期，破产中涉及复杂的法律和其他社会关系往往难以由市场力量解决，代表市场力量的管理人缺乏主导重整或清算的能力，无法起到市场润滑剂的作用，在这种政治经济条件下，市场化的管理人往往理性地放弃破产程序主导权，主动选择交由政府主导破产。本质上属于管理人无奈的甩锅躺平之举。另外，基于衍生社会性问题作为破产程序的关键甚至核心环节，政府在府院联动机制中具有绝对的话语权，尤其是处置职工安置、维持稳定等问题，政府具有垄断性优势，往往会提出其他条件，以作为确保程序顺利进行的前提，无形中增加了债务人及管理人的负担。因为唯有政府能具有如此强大的行政干预能力或利益协调能力，完成管理人或法院不可能谈成的交易。政府在破产程序中能力如此强大，一定程度上弱化了管理人制度的适用，削减了管理人破产程序的参与度，管理人主导破产的设想成为空谈。

四、重新厘定管理人在府院联动机制中的地位和作用

基于对法院、政府、管理人三者之间关系的理性调整，减少府院联动机制运转中的无效环节，提升府院联动的效率和质量，笔者认为，应充分认可管理人身份，激励管理人积极参与，畅通管理人反馈渠道，打造各司其职、沟通顺畅的府院联动运行体系。

（一）合理赋予管理人启动府院联动程序的权利

目前的府院联动机制一般是依赖法院作为程序启动者以及推动者，基于法院职能的限制以及办案压力影响，启动迟延影响效率的情况经常出现。笔者认为，应从两方面入手进行改进：一是赋予管理人启动府院联动的权利，由管理人对需要解决的问题进行甄别分类，需由法院解决的交由法院，需由政府协调的启动府院联动机制，管理人在法院的监督下可以依据地方文件或相关政策自行启动府院联动联席机制，直接向有关政府部门提交申请予以启动，以节约从发现衍生性社会问题到启动府院联动的流转时间和环节；另一方面政府需要有专门的部门或人员负责对接管理人，而非现实状况中的病急乱投医，法院和管理人无法确定具体联系何种部门，即使形成府院联动机制文件，制度中一般设置由政府办公室作为发起人或联络人，虽有组织优势，但因该部门客观上事务繁杂，无法有过多的精力从事各政府部门之间的协调工作，影响程序启动后实际运转的效率。实务中，深圳市破产事务管理署的成立，并赋予其建立完善政府各相关部门办理破产事务的协调机制的职责，在充分试点的前提下值得推广适用。

（二）提升管理人在府院联动机制中的参与度

虽然各地的府院联动文件中的成员单位不包括管理人，但实务操作中管理人最了解破产事务的需求，会列席联席会议提出需要解决的问题以及难点和重点所在。要进一步加强管理人在府院联动运转中的参与程度，管理人接管破产企业后便具有代表破产企业的资格和权利，凭法院受理债务人企业破产清算的裁定书和指定管理人决定书依法行使管理人职权，法院、政府有关部门、各金融机构及其他相关单位要加强对管理人履职身份的认知，给予管理人充分的话语权及参与权，充分保障管理人依法履行职务，高效推进管理人在调查债务人财产状况、处置债务人资产等工作的开展，提升管理人在府院联动体系中的话语权。

（三）设置参与联动考核机制，纳入管理人报酬考量范围

引导管理人积极参与府院联动机制的运行，除了法院适当放权、政府身份认同之外，还应对其予以适当激励。从理性角度考虑，启动府院联动机制对管理人来说是最迫不及待的，但毕竟推进工作开展是需要付出时间成本的。笔者认为在管理人报酬确定时，应将管理人参与府院联动的情况纳入管理人履职范围内予以考量，形成制度机制，有效激励管理人推动府院联动机制的运行。

（四）畅通管理人反馈建议渠道

解决目前府院联动个案解决方式的弊端，真正化解当前过于依赖法院与政府之间个人沟通的困境，将府院联动常态化制度化，应充分总结实践经验中存在的问题，尤其是程序流转和沟通协调中的堵点和难点问题。应充分考虑管理人在府院联动的用户体验，征求管理人的意见建议，将管理人作为考评府院联动机制效果的重要载体。法院和政府都应该充分认识到破产衍生问题本来是其法定职责内的工作，积极畅通管理人反馈的渠道，切实改变原有的形式上、文件上的府院联动机制，真正使该项制度成为化解破产难题的助推力。

五、结语

不可否认的是，当前的府院联动机制在破产程序中起着极为关键、极其重要的作用，囿于管理人职责权限的限制以及社会问题处理能力的不足，政府对市场经济的合理介入、对社保、税务、登记、维稳等疑难事项的协调，极大提升了破产程序的效率，为管理人顺利开展工作提供巨大的支持。但是目前处于个案沟通协调层面的府院联动，随着破产审判工作常态化的推进，应上升为规范化、常态化的机制，以保证破产审判工作质量和效率的进一步提高。[7]实践路径方面，现有状况下府院联动作为一项司法政策或制度安排，尚未明确写入法律，管理人参与府院联动应在各地方的相关审理指南或办案指导文件中予以体现。

管理人在府院联动机制的规范化、常态化中是天然的固定因素，其具有主动推动、积极适用的动力和需求，在府院联动的机制中应积极挖掘其无穷的潜力，由政府-法院的二元模式转变为政府-法院-管理人的三元模式，加强管理人的问题提出和效果反馈作用，不断修正完善府院联动制度，将管理人工作深度融合到府院联动机制中来，尽最大限度确保破产程序高效有序推进，这也是营造法治化营商环境的应有之义。

[1] 韩长印主编：《破产法学》，中国政法大学出版社2016年版，第73页。

[2] 山东省高级人民法院课题组、李方民：《依法处置僵尸企业有关情况的调研报告》，载《人民司法》2016年第13期。

[3] 王欣新：《破产王道：破发法司法文件解读》，法律出版社，2021年版，第97页。

[4] 郁琳：《破产程序中管理人职责履行的强化与监督完善-以管理人的法律地位和制度架构为视角》，载《法律适用》2017年第15期。

[5] 王卫国：《破产法精义》，法律出版社，2020年版，第89页。

[6] 杜军：《管理人制度完善的路径与思考-<全国法院破产审判工作会议纪要>的解读（一）》，载《人民法院报》2018年3月21日，第7版。

[7] 杜万华：《当前破产审判工作必须重点把握的十个问题》，载《人民法院报》2018年4月4日，第5版。