一、制定文件的政策背景

行政规范性文件，是行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，是政府实施管理的一种重要形式。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出“健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化，加强行政规范性文件制定监督管理。”

加强行政规范性文件的制定监督管理，是法治政府建设的重要内容，是优化法治营商环境的重要措施，对于增强政府公信力和执行力、保护公民法人和其他组织的合法权益、建设人民满意政府等，都具有十分重要的意义。《中华人民共和国立法法》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《山东省规章和行政规范性文件备案规定》《山东省行政规范性文件评估暂行办法》等法律法规文件均对加强规范性文件制定管理提出明确要求。

我市历来重视行政规范性文件制定管理工作。早在2009年，我市以政府令形式出台《肥城市规范性文件备案办法》（政府令第49号），建立起规范性文件制定管理的各项制度。近年来，国务院、省政府及泰安市政府先后多次出台有关文件，对行政规范性文件的制定程序、内容设定、备案管理、合法性审查等提出新的标准和更高要求，因此，我市于2020年废止《肥城市行政规范性文件备案办法》。为贯彻落实上级新要求，提升规范性文件管理法治化、规范化、信息化水平，特别是着力解决当前规范性文件制定管理工作中存在的认定难、合法性审核不严格、制定程序不规范、清理评估不及时等问题，尽快制定出台我市新的《行政规范性文件制定管理办法》十分必要。

二、决策依据

制定《办法》的主要依据有：

1.《中华人民共和国立法法》；

2.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发﹝2018﹞37号）；

3.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；

4.《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）

5.《山东省行政程序规定》（省政府令第238号）；

6.《山东省规章和行政规范性文件备案规定》（省政府令第337号）；

7.《山东省公众参与政府立法办法》（省政府令第338号）；

8.《山东省人民政府办公厅关于做好行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（鲁政办发〔2018〕23号）；

9.《山东省人民政府办公厅关于进一步做好行政规范性文件合法性审核工作的通知》（鲁政办发〔2019〕5号）；

10.《山东省司法厅关于印发<山东省司法厅关于行政规范性文件认定的指导意见>等四个文件的通知》（鲁司〔2019〕67号）;

11.《山东省行政规范性文件建议审查处理办法》（鲁司〔2019〕89号）;

12.《山东省行政规范性文件评估暂行办法》（鲁司〔2020〕48号）;

13.《山东省行政规范性文件清理办法》（鲁司〔2020〕66号）;

14.《泰安市人民政府办公室关于印发泰安市行政规范性文件监督管理规定的通知》（泰政办字〔2018﹞31号）。

三、起草过程

2020年我市将研究制定一部全流程的行政规范性文件制定管理办法列入重要工作议程，按照市政府的安排部署，市司法局负责《办法》的起草工作。2021年年初，市司法局成立了局长为组长、分工领导为副组长、备案审查科和秘书科相关人员为成员的专门起草小组，启动《办法》起草工作。

为做好该《办法》的起草，市司法局多次组织召开专题会议，对《办法》制定的必要性、重要性进行调查研究，收集查询我省及外省多部已颁布实施的办法，到东营等地学习先进经验做法，经多次反复修改完善后形成《办法》（征求意见稿），于2021年7月19日至8月18在政府门户网站公开征求意见，并书面征求自然资源和规划局、财政局、水利局、行政审批服务局、人社局等28个市政府工作部门和14个镇街意见。共收到意见建议8条，采纳4条，主要涉及规范性文件制定主体、联合起草、合法性审核等内容。

结合征求意见建议进一步修改完善后，市司法局召集政府法律顾问进行审核，形成本《办法》（审议稿），2021年10月25日，肥城市第九次市政府常务会对该《办法》进行集体研究讨论，同意印发实施。该《办法》的制定严格履行了调查研究、评估论证、征求意见、合法性审核、集体审议等程序。

四、出台目的

解决我市当前规范性文件制定管理工作中存在的认定难、合法性审核不严格、制定程序不规范、清理评估不及时等问题，加快推进政府治理规范化程序化法治化，加强行政规范性文件制定监督管理。

五、重要举措

《办法》共八章57条，分为总则、起草、合法性审核、决定与公布、备案审查、后评估与清理、监督与责任和附则八部分，主要明确了规范性文件的认定、制定主体、制定程序、合法性审核、审议决定、文件备案和后评估等程序，涵盖了规范性文件制定全过程。本次制定根据中央、省及泰安市的最新要求，明确了规范性文件概念、制定主体、部门职责、制定前评估论证、公平竞争审查和合规审查、听取行业协会和企业意见、后评估制度等，内容更加全面具体，便于实际运用操作。

（一）关于规范性文件的概念。《办法》第三条明确了规范性文件的概念，同时，为解决实际工作中存在的认定难、难认定问题事项合法性审核率100%，《办法》第四条进行了排除性规定。

（二）关于制定主体资格。2019年市司法局按照中央、省和泰安市安排部署，对全市规范性文件制定主体进行了梳理，明确我市共有市级规范性文件制定主体38个，镇级规范性文件制定主体14个，形成全市规范性文件制定主体清单，规范了规范性文件登记号，经市政府同意以市司法局文件形式对外公布，清单外的单位和组织不得制定规范性文件。《办法》第五条对制定主体进行了原则性规定。

（三）关于部门职责。根据“三定”规定，《办法》第九条对市政府办公室、市司法局、市政府部门和各镇街职能分别进行了明确。

（四）关于制定程序。《办法》第八条明确提出制定规范性文件应严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。

（五）关于制定前评估和实施后评估。根据《山东省行政规范性文件评估暂行办法》的规定，应当对规范性文件制定前的预期效果和实施后的成效进行评估。《办法》第十四条规定了制定前评估，评估论证结论作为制发文件的重要依据，《办法》第六章“后评估和清理”部分规定了规范性文件后评估的概念、情形、后评估方式等内容，明确后评估结果向社会公布并作为清理规范性文件的重要依据

（六）关于监督与责任。为加强规范性文件制定管理的实效性、合法性，该《办法》单独设立第七章，对规范性文件制定管理的监管与责任承担进行了明确。同时根据上级文件精神和法治政府示范创建的要求，将规范性文件制定管理工作纳入全市法治建设督查内容并列入法治政府建设考评指标系。   

（七）新增加制度。根据国务院关于公平竞争审查、贸易政策合规审查、听取行业协会和企业意见等的规定，《办法》第十五条、第十八条作出了规定，并在合法性审核一章中，对应审未审、应听取未听取的情形作出退回补正的规定。

六、施行日期

该文件的公布日期是2021年11月5日，施行日期是2021年12月5日，有效期5年。

   联系人：李国芳        联系电话：3220698

   相关文件：肥政发〔2021〕5号 肥城市人民政府关于印发肥城市行政规范性文件制定管理办法的通知